ГЛАВНАЯ
Нажмите, чтобы поделиться своей мыслью МЫСЛИ ВСЛУХ
ВАШ ПРОФИЛЬ
ЛИЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
БАЗА ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ
ПОИСК
Здесь может быть Ваша реклама!

   Навигация по сайту
·Главная
·Материалы
·Новости

·Заметки
·Литературные заметки
·Особое мнение
·Комментарии
·Публичные дела
·Преподаватели

·Фотогалерея

·Форум

·Справочная
·Ссылки
·О сайте
·Обратная связь ·Дерево Сайта

  Комментарий постановления КС РФ от 21.12.05 №13-П (прочтений: 6076)

Заметки21 декабря 2005 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес Постановление № 13-П по жалобе В.Ф. Гришкевича и других граждан, которым подтвердил конституционность норм о наделении полномочиями (а по сути – о назначении Президентом РФ) высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ (далее – «главы субъектов РФ»), введенных в конце 2004 г. Постановление долгое время не публиковалось (обычно публикация занимает два-три дня): оно появилось на правовых сайтах в Интернете 29-30 декабря, спустя более чем неделю после его вынесения. Причина такой задержки неизвестна, но можно допустить, что, публикуя документ непосредственно перед новогодними и рождественскими праздниками, судьи или сотрудники аппарата КС РФ стремились избежать подробного публичного и профессионального обсуждения принятого решения. В любом случае, даже за время задержки, в тексте Постановления не были исправлены все грамматические ошибки.
Принятое Конституционным Судом решение ставит под вопрос не только федеративную и демократическую основы российского государства (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. предусматривает, что «Российская Федерация – демократическое федеративное правовое государство»), но и прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15). С предпоследней среды 2005 г. оно зависит от ряда факторов, подчас туманных и субъективных.
В нашем комментарии будут последовательно рассмотрены отказ КС РФ следовать своей предыдущей судебной практике (1), его аргументы, относящиеся к демократизму (2) и к федерализму (3), а также отдельные проблемы, не ставшие предметом внимания Высокой юрисдикции (4).


1. Отказ КС РФ следовать своей судебной практике
До 21 декабря 2005 г. не было никакого сомнения, что новый порядок наделения полномочиями глав субъектов РФ явно противоречит Конституции РФ и судебной практике Конституционного Суда (об этом мы и писали осенью 2004 г.(1)). Таким образом, для обоснования конституционности нового порядка наделения глав субъектов РФ полномочиями, КС РФ не имел никакого иного выхода, кроме отказа от своей судебной практики середины 1990-х гг.
Изменения в судебной практике органов конституционного контроля, высших судов государств, континентальных и универсальных юрисдикционных органов нередки. Так в 1875 г. в деле князь Наполеон (2) Государственный Совет Франции признал приемлемой жалобу о превышении полномочий («recours pour excès de pouvoir») против административных решений, ранее обладавших иммунитетом от судебного оспаривания. В 2000 г. Конституционный Совет той же Франции (дело Ошмай (3)) после 35 лет отказа (4) рассматривать жалобы на акты подготовки референдума признал допустимость подачи таких жалоб. Европейский Суд по правам человека, в 1970 г. не нашедший нарушения ст. 6 (право на справедливое судебное разбирательство) Конвенции о защите прав человека и основных свобод в деле Делькур против Бельгии(5) из-за участия Генерального Прокурора в совещании судей Кассационного суда, спустя двенадцать лет в деле Боргерс против Бельгии(6) принял решение уже в пользу заявителя. Эта же юрисдикция в 2005 г. признала (дело Лейла Сахын против Турции(7)), что ст. 2 Протокола 1 (право на образование) Конвенции применимо не только к начальному и среднему, но и к высшему образованию. Таким образом, во всех случаях (по крайней мере, в большинстве известных нам) изменения в судебной практике были направлены на расширение прав частных лиц, их доступа к средствам правовой защиты (ранее это было верно и для КС РФ).
В рассматриваемом деле Конституционный Суд РФ не только отказал гражданам в праве, которым они ранее обладали, не только сократил самостоятельность субъектов РФ по отношению к федеральному центру, но и аргументами, которыми он обосновал изменение судебной практики, отказал Конституции РФ в прямом действии.
Напоминая общие принципы, следующие из Конституции РФ и предыдущей судебной практики, КС РФ отметил, что «Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Перечислив различные варианты избрания (Государственная Дума, Президент РФ) или иного наделения полномочиями (Совет Федерации, Правительство РФ) федеральных органов государственной власти, Суд пришел к выводу, что Конституция допускает различные варианты наделения полномочиями органов государственной власти и должностных лиц «в целях уравновешивания таких основ российской государственности как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм» (курсив наш – К.К.) На наш взгляд, указанные основы государственности ни в коей мере друг другу не противоречат, и нет никакой необходимости поддерживать одну основу за счет ограничения другой. Напротив, именно противопоставление этих основ друг другу и может привести к дисбалансу в функционировании федеральных и региональных органов власти.
Переходя от общих принципов непосредственно к отказу от своих правовых позиций 1990-х гг. и 2000 г., Конституционный Суд заявил, что «положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов» (курсив наш – К.К.) Равным образом, относительна и юридическая сила правовых позиций Конституционного Суда: их убедительность зависит от проверяемого нормативного акта в системе прежнего правового регулирования, от социально-правовых условий реализации конституционных норм, а также от предыдущей конституционной практики. Этот вывод, хотя и стремится подчеркнуть эволютивное толкование Конституции, самоубийствен для Конституционного Суда: теперь любой юрисдикционный орган, столкнувшись с необходимостью применять правовую позицию КС РФ, может отказаться это делать со ссылкой на изменившиеся социально-правовые условия. Самоубийственность выраженной Судом позиции может проявиться и в отношениях ор-гана конституционного контроля с законодателем: последний получил из рук Конституционного Суда инструмент для преодоления обязательности решений КС. Если ранее какое-либо положение закона было признано неконституционным, законодателю запрещалось впредь принимать аналогичную норму(8), то теперь законодатель может снова и снова принимать нормы, ранее объявленные неконституционными.
Для отказа от предыдущей правовой позиции Высокая юрисдикция указала, что ранее действовавшие правовые позиции не подходят для оценки конституционности нового закона. Так, Постановление от 18 января 1996 г. № 2-П, в котором был сделан вывод о том, что глава субъекта РФ получает свой мандат от народа и перед ним ответственно (а значит, должен избираться напрямую), было принято во время действия иных норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (редакция от 6 декабря 1994 г.), а также в силу того, что большинство уставов субъектов РФ предусматривало прямые выборы глав субъектов РФ.
Конституционный Суд не указал, однако, в чем изменились условия толкования Конституции, кроме того, что изменился (оспариваемый в данном деле!) закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, что ранее не рассматривалась конституционность иных способов наделения полномочиями глав субъектов РФ (возможно, единственный относящийся к делу аргумент) и что имеющий в настоящее время место законодательный процесс свидетельствует о возможном в будущем праве партии, победившей на выборах в законодательном органе субъекта РФ, предлагать Президенту РФ свою кандидатуру главы субъекта РФ (ниже КС РФ также сослался на Указ Президента РФ от 27.12.2004 г. № 1603 о порядке рассмотрения кандидатур на должность главы субъекта РФ). Мало того, что эти аргументы неубедительны (непонятно, например, в чем изменилось общество, ранее выбиравшее глав субъектов РФ, а теперь лишенное этого права), они неадекватны: действие Конституции поставлено в зависимость не только от принятых и вступивших в силу законов, но и от внесенных в Государственную Думу законопроектов. Теперь для изменения Конституции нет необходимости принимать конституционные поправки по крайне сложной процедуре, нет необходимости даже прини-мать федеральный закон, достаточно внести в Думу законопроект.
Используя оспариваемый закон как элемент толкования Конституции, и обусловливая действие последней федеральными законами, указами Президента РФ и даже законопроектами КС РФ не только отказывает Конституции в прямом действии, но еще и лишает ее высшей юридической силы в иерархии правовых норм. Если значение конституционной нормы определяет федеральный закон, первая не может иметь приоритет перед последним.

2. Демократическая основа российской государственности
Рассуждения Конституционного Суда о соблюдении законодателем права избирать и быть избранным не только не занимают первого места в Постановлении (оно начинается с анализа системы государственной власти, а не с прав граждан, что само по себе показательно), но праву избирать и быть избранным и политическому плюрализму посвящены заключительные абзацы постановления, эти аргументы были восприняты Судом как субсидиарные.
Принципиальное заявление Конституционного Суда содержится в первом абзаце п. 7 мотивировочной части Постановления: «Право принимать участие в прямых выборах [главы субъекта РФ] и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве кон-ституционного права гражданина Российской Федерации. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции Российской Федерации не названы».
Ранее Высокая конституционная юрисдикция полагала, что при отсутствии прямо закрепленного в тексте Конституции права гражданина избирать и быть избранным на должность главы субъекта РФ оно прямо дедуцировалось из ст. 32 и 3 Конституции. Но в 2005 г. Конституционный Суд решил, что это право не имеет конституционной природы и гарантировалось лишь федеральными законами. Поскольку прямые выборы не являются, с точки зрения большинства судей КС РФ, единственной формой наделения глав субъектов РФ полномочиями, то и отмена прямых выборов Конституцию само по себе не нарушает.
Квалификация права на участие (активное и пассивное) в выборах глав субъектов как не имеющего конституционной природы вызывает серьезные сомнения. Это право относится не только к основам правового статуса гражданина Российской Федерации, но и к статусу органов государственной власти (главы субъектов РФ осуществляют ее в силу ст. 11 Конституции).
Соответственно, раз право, рассматриваемое в данном деле, не является конституционным, условия ограничения прав и свобод человека и гражданина, выраженные в ст. 55 Конституции РФ неприменимы (федеральный закон, соразмерность конституционно-значимым целям), по мнению КС РФ, к отмене прямых выборов глав субъектов РФ. Этот вывод также составляет (на этот раз имплицитный) отказ от предыдущей конституционной судебной практики: ранее конституционная юрисдикция занимала позицию, что, например, конституционный запрет дискриминации применим не только к конституционным правам, но и к правам, гарантированным федеральными законами.
Ниже в рассматриваемом решении Конституционный Суд предложил в качестве (конституционной, по мнению КС) замены выборов главы субъекта РФ населением субъекта РФ выбором Президента РФ, как указал КС РФ, «на основе таких критериев, как профессионализм, компетентность, опыт». Однако решение Президента РФ о «предложении законодательному органу кандидатуры главы субъекта РФ», естественно, не мотивируется и не подлежит никакому юрисдикционному контролю.
Таким образом, комментируемое Постановление серьезно подрывает демократические основы конституционного строя Российской Федерации.

3. Федеративные основы российской государственности
Анализ рассматриваемого дела КС РФ как раз начинает с точки зрения федеративного устройства и разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Интересны нормы, на которые ссылается Конституционный Суд: они включают ст. 72 (пункт «н» части 1) Конституции, но ссылки на ст. 73 Конституции (предметы исключительного ведения субъектов РФ) нет. Это показывает не только то, что КС РФ считает изучаемый вопрос относящимся или к совместному ведению федерации и субъектов, но и то, что Высокая юрисдикция в принципе не сочла необходимым проанализировать возможность того, что выбор главы субъекта РФ может относиться к исключительному ведению субъектов РФ.
Конституционный Суд также приводит ссылку на решение Европейского Суда по правам человека по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии(9), которое касалось выборов в региональные парламенты в Бельгии и рассматривалось на основании ст. 3 Протокола 1 к Европейской Конвенции о правах человека. Однако эта европейская норма применяется только к выборам в законодательные органы, поэтому ссылка на Конвенцию и страсбургскую судебную практику в деле, где они неприменимы, вызывает только недоумение. Или КС РФ использует Европейскую Конвенцию и практику Европейского Суда как ultima ratio?
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, установленными федеральным законом. КС РФ акцентировал свое внимание не на самостоятельности субъектов РФ в определении порядка формирования своих органов, не на соответствии той или иной модели наделения полномочиями глав субъектов РФ, а на полномочиях федерации установить общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ путем принятия федерального закона и на обязательности такого закона для субъектов РФ. В мотивировке Конституционного Суда именно федеральному закону об общих принципах организации органов власти субъектов РФ отведен приоритет в регулировании процедуры наделения полномочиями глав субъектов РФ.
Не вызывает сомнения полномочие федерации определять общие принципы организации региональных органов государственной власти. Но ни одно положение Конституции РФ не уполномочивает федеральные органы государственной власти принимать конкретные действия по определению персонального состава органов власти субъектов РФ. Это подтверждается первыми словами ч. 1 ст. 77 Конституции РФ (см. цитату из этого положения в предыдущем абзаце).
Затем КС РФ обратился к правовому статусу глав субъектов РФ. При этом акцент был сделан на том, что глава субъекта РФ по сути относится к исполнительной ветви власти, а значит входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Конституционный Суд подвел следующий итог: «По своему статусу это должностное лицо – в силу принципа единства системы государственной власти – находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти». (Напомним, что ранее КС говорил о главах субъектов РФ так: получают свой мандат от народа и перед ним ответственны).
Этот вывод КС РФ более чем спорен.
Во-первых, Конституция РФ говорит о системе исполнительной власти, а не о «вертикали», ни о структуре и т.п. А в системе возможны различные виды отношений, не только отношения власти и подчинения. Во-вторых, если и представлять систему исполнительной власти так, как ее представляет КС РФ, и толковать Конституцию посредством ссылок на федеральные законы, то глав субъектов РФ следовало бы подчинить Правительству РФ, которое является высшим исполнительным органом власти в стране и возглавляет систему исполнительной власти. Президент же по российской конституционной модели не принадлежит строго исполнительной власти и какой-либо одной власти вообще (КС РФ прав отмечая, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти, а не возглавляет исполнительную власть).
В то же время Конституционный Суд РФ ограничивает свой вывод о подчиненности глав субъектов РФ Президенту РФ только в сфере осуществления федеральных полномочий (по предметам ведения РФ или по предметам совместного ведения). Эта подчиненность, однако, не распространяется на сферу осуществления исключительной компетенции субъекта РФ. А значит, вывод о частичной субординации главы субъекта РФ Президенту РФ не может быть положен в основу обоснования процедуры назначения главы субъекта: нельзя же назначить одного губернатора для осуществления федеральной компетенции и избрать другого для осуществления региональной!
Наконец, Конституционный Суд рассмотрел полномочия Президента РФ по представлению кандидатур глав субъектов РФ законодательным органам субъектов РФ. Поскольку перечень конституционных полномочий Президента РФ неисчерпывающий, конституционность такого полномочия не вызвала особых сомнений у органа конституционного контроля. Впрочем, КС РФ подчеркнул относительность президентских прерогатив: глава государства только предлагает кандидатуру, а окончательное решение принимает законодательный орган субъекта РФ.
Так Высокая юрисдикция имплицитно подошла к вопросу о легитимности главы субъекта РФ, назначенного по новой процедуре. Установив, что «последнее слово» имеет региональный парламент, КС РФ решил, что глава субъекта РФ все еще получает свой мандат от народа, поскольку законодательный орган субъекта РФ (пока) избирается населением. Хотя конституционно-правовой доктрине прекрасно известно, что мандат, данный народом, и мандат, данный всенародно избранным парламентом, не идентичны(10).
Перед лицом созданного им же самим противоречия: глава субъекта РФ назначается законодательным органом субъекта РФ (пусть и по представлению Президента РФ), но подчиняется Президенту РФ, Конституционный Суд попытался примирить эти взаимоисключающие выводы, сославшись на возможность регионального парламента предлагать Президенту РФ кандидатуру главы субъекта РФ (которую Президент РФ затем внесет в региональный парламент!) Однако такая возможность не подтверждается ни одним положением позитивного права, только законодательным процессом, имевшим место в момент вынесения рассматриваемого Постановления.
На наш взгляд, данное решение Конституционного Суда наносит серьезный удар по федеративной основе российской государственности. КС РФ допускает чрезмерное вмешательство федерации в конституционную компетенцию субъектов РФ, лишает легитимности глав субъектов РФ и ставит их в зависимость только от воли Президента РФ. При этом, аргументы, приведенные конституционной юрисдикцией, не звучат достаточно убедительно и подчас нелогичны.

4. Проблемы, не рассмотренные Конституционным Судом
а) ограниченность контроля
Конституционный Суд по делу о назначении губернаторов рассмотрел только вопрос о соблюдении нормами закона конституционных положений и принципов. Однако есть и иные критерии для проверки правомерности нормативных актов, в частности, правовые и фактические основания акта и цели акта. Как правило, эти критерии применяются при проверке административных актов, но ничто не препятствует анализу конституционности закона с их помощью. Во всяком случае, у оспариваемого закона были и фактические основания и цель.
Фактическими основаниями принятия данного закона стали события в Беслане. А его целью – борьба с терроризмом. На это прямо ссылался Президент РФ, выступая на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г.(11) Связь между отменой выборов глав субъектов РФ и борьбой с терроризмом как минимум неясна. И во всяком случае, борьба с терроризмом и обеспечение безопасности граждан не может осуществляться путем отмены конституционных прав и суперцентрализации системы управления. Наоборот, только обеспечение основных прав граждан(12) и сохранение достаточно децентрализованной администрации способны принести результат.
б) формирование Совета Федерации
Конституционный Суд не рассмотрел также возможные последствия назначения глав субъектов на формирование Совета Федерации – верхней палаты российского Парламента. Главы субъектов РФ назначают туда своих представителей (утверждение этих кандидатур также обусловлено голосованием в законодательном органе субъекта РФ: последний может отклонить кандидатуру, представленную главой субъекта РФ, двумя третями голосов), при этом теперь они сами назначаются. Т.е. половина состава Совета Федерации теперь определяется Президентом РФ – ситуация, которую едва ли можно объяснить с точки зрения теории разделения властей.

Заключение
Конституционный Суд Российской Федерации вынес еще одно малоубедительное решение. Отказавшись от своей предыдущей практики по вопросу о выборах глав субъектов РФ, он подорвал демократическую и федеративную основы российской государственности, а способом толкования Конституции, примененном в данном деле, он поставил под вопрос высшую юридическую силу и прямое действие последней. Вместе с решениями «о третьем сроке губернаторов», о возможности отмены оправдательных приговоров в надзорной инстанции, рассматриваемое Постановление занимает полноправное и наиболее важное место в ряду позорных решений Конституционного Суда РФ.




--------

(1) http://www.polit.ru/dossie/2004/09/28/governors.html

(2) CE, 19 février 1875, Prince Napoléon , Rec. 155, concl. David.

(3) CC, 25 juillet 2000, Hauchemaille (I).

(4) CC, 23 décembre 1960, Regroupement national.

(5) Eur. Ct. H.R., Delcourt v. Belgium, judgment of 17 January 1970, Series A no. 11.

(6) Eur. Ct. H.R., Borgers v. Belgium, judgment of 30 October 1991, Series A no. 214-B.

(7) Eur. Ct. H.R., Leyla Sahin v. Turkey, no. 44774/98, 10.11.2005.

(8) Юридическая сила решения КС РФ в силу ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.2004 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может быть преодолена принятием анало-гичной нормы; только конституционная поправка была способна прекратить действие конституционной судебной практики.

(9) Eur. Ct. H.R., Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, judgment of 2 March 1987, Series A no. 113.

(10) Об этом свидетельствует политический режим французской Третьей Республики, в частности, конфликт между президентом Мак-Маоном и Палатой депутатов: избранный парламентом президент вынужден был уступить депутатам в вопросе о формировании правительства, поскольку именно всенародно избранные депутаты осуществляли волю народа. Понимая это различие, генерал де Голль пришел к необходимости всеобщих выборов Президента Республики, чтобы противопоставить свою легитимность легитимности парламента.

(11) Конституционный Суд РФ ранее принимал такие обстоятельства во внимание, например, при решении дела о возможности Б.Н. Ельцина баллотироваться на третий срок: см. Определение от 05.11.1998 г. №134-О.

(12) I. KHAN, Security for Whom?, London School of Economics, 10 December 2003, http://www.lse.ac.uk/Depts/human-rights/Documents/10.12.03_Irene_Khan.pdf


Примечание: Автор: Кирилл Коротеев, юрист правозащитного центра "Мемориал", магистрант университета Париж I Pantheon-Sorbonne



 
   Сообщить об ошибке




   Логин
Логин

Пароль

Не зарегистрировались? Вы можете сделать это, нажав здесь. Когда Вы зарегистрируетесь, Вы получите полный доступ ко всем разделам сайта.

   Связанные ссылки
· Больше про Заметки
· Новость от golubok


Самая читаемая статья: Заметки:
Магистратура ЮрФака СПбГУ - исптытано на себе


   Рейтинг статьи
Средняя оценка: 4.42
Ответов: 7


Пожалуйста, проголосуйте за эту статью:

Отлично
Очень хорошо
Хорошо
Нормально
Плохо



"Авторизация" | Создать Акаунт | 0 Комментарии
Спасибо за проявленный интерес

Вы не можете отправить комментарий анонимно, пожалуйста зарегистрируйтесь.




Rambler's Top100



Ответственность за нарушение авторских прав на сайт и материалы


© Колосов Вадим, 2001-2011. Запрещается без предварительного согласия администратора Сайта: любое воспроизведение, распространение и копирование материалов сайта; установка прямых ссылок не на php-страницы, установка ссылок на php-страницы с искажением заголовка, производить иные действия, нарушающие авторские права. Контактный имэйл: admin@law-students.net.
Сайт поддерживает юрист Вадим Колосов.
Открытие страницы: 0.430 секунды. Запросов к БД: 18.